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在名义上,张居正是皇帝的顾问,并无决策和任免的权力。为了贯彻自己的意图,他经常以私人函件的形式,授意于他亲信的总督巡抚,要他们如此如此地呈奏皇帝,然后他以内阁大学士的身份票拟批准他自己的建议。为了鼓舞亲信,他有时还在函件上对他们的升迁作出暗示。这种做法,实际上是以他自己为中心,另外形成一个特殊的行政机构,以补助正常行政机构之不及。这在旁人看来,就是上下其手;以气节自负的人,自更不愿向他低头,以免于趋炎附势的饥讪。
张居正的全套措施,彻底暴露了这一大帝国中央集权过度的不良后果。在下层行政单位间许多实际问题尚未解决以前,行政效率的增进,必然是缓慢的有限度的。强求效率增高,超过这种限度,只会造成行政系统的内部不安,整个文官集团会因压力过高而分裂;而纠纷一起,实际问题又会升级成为道德问题。